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終身教育發展保障機制研究:基于國際比較的視角

时间:2017-06-21 15:35 作者: 点击:次

作者簡介:周俊華,男,高等教育出版社副編審(北京100029)。

内容提要:美国、欧洲、韩国和日本等国家和地区在终身教育方面起步较早,已经建构了相对成熟完善的立体化终身教育框架体系。相对而言,中国终身教育起步较晚,尚处于发展阶段,大众对终身教育的认识不够深刻。借鉴国外的终身教育立法化、管理分级化、实施人性化的成功经验,国内终身教育发展需要国家进行终身教育的专门立法,提高全民终身教育意识,促进区域性合作,要逐步建立区域性、全国性、国际性的学分转换体系。同时,国内终身教育需要关注弱势群体,课程设置不局限于學曆教育和职业技能教育,以达到全民参与、全面提高的目的。

关 键 词:终身教育 教育立法 学习型社会 全面教育

中圖分類號:G40-058文獻標志碼:A文章編號:1674-2311(2016)4-0067-07

一、問題的提出

早在17世纪,捷克教育家夸美纽斯就对“终身教育”(lifelong education)做出过具有前瞻性的设想,提出了七级学制的教育制度。但是直到20世纪,终身教育的思想才开始在全世界传播开来并付诸实践。1929年,英国学者耶克理(B.A.Yeaxlee)在其著作《终身教育》中写道,“只有成年人也继续接受教育,才有可能实现初级教育和高级教育的系统化”[1],进而提出了“终身教育”的概念,从而开启了20世纪教育界对终身教育的研究实践热潮。1965年12月,法国学者保罗·郎格朗(Paul Lengrand)在联合国教科文组织会议上以“终身教育”为题作学术报告,使终身教育议题引起了国际教育界的关注。1970年,联合国教科文组织在其官方报告中提倡各国要发展终身教育,从而积极推动了终身教育在世界各国的发展。

美國、歐洲、韓國和日本等國家和地區在終身教育方面起步較早,發展迅速,取得了矚目的成績,已經建構了相對成熟完善的立體化終身教育框架體系,並立法保障了終身教育的順利實施和發展。相對而言,中國的終身教育起步較晚,尚處于發展階段,大衆對終身教育的認識還不夠深刻。近年來,隨著社會的發展,終身教育的必要性和重要性日益凸顯,2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出了到2020年要基本構建完成終身教育體系的發展目標,彰顯了國家對終身教育發展的重視以及大力推進終身教育的決心。鑒于此,本文以美國、新西蘭、韓國、日本等國家爲例,分析國外終身教育發展的特點,並梳理國內終身教育發展的曆程和問題,借鑒國外教育發展經驗爲今後國內構建完善的終身教育體系提出思考和建議。

二、終身教育發展保障的國際經驗

美國、歐洲、韓國和日本等國家和地區在終身教育領域已經取得了長足的發展,雖然各個國家在政策保障、教育體系等方面各有千秋,但是以宏觀視野來看,他們在國家立法保障、終身教育管理和具體實施中具有終身教育立法化、管理分級化、實施人性化等共性。

(一)完備的法律保障體系

有了立法保障,終身教育的實施就有法可依,有規可循,解決終身教育發展中遇到的問題就有了有力的參照。迄今爲止,終身教育立法相對成熟的國家有美國、韓國和日本等。

通過教育立法確定實施終身教育的政策與原則,爲終身教育提供必要的法律保障,從而規範終身教育的健康發展,是美國終身教育發展中體現出來的最爲顯著的特點[2]。早在1966年,美國在《成人教育法》中就對成人教育的任務、體制等做出了明確規定,爲終身教育的後續發展奠定了基礎。1976年,美國國會通過了《終身學習法》(又名《蒙代爾法》),針對終身教育的特點確定了終身教育的法律地位,把終身教育權認定爲美國公民的基本權利,並以法律形式鼓勵終身教育多樣化和本土化。這是目前世界範圍內公認的第一部具有較爲完備內容的終身教育成文法。

此外,美國還頒布了與終身教育息息相關的其他法律法規,如《世貿與出口促進法案》(1987年)要求企業按照規定開展職員培訓,提高企業的國際競爭力;《美國老年人法》(1973)要求各老年人管理機構把“教育”義務納入其職責範圍[3];《政府業績預成果法》(1993年)將政府爲終身學習制定的發展及評估方案納入政府業績考核。

韓國非常重視終身教育的發展,除了制定人力資源開發類法律法規、遠程教育類法律法規外,還制定了專門的終身教育類法律法規,明確了終身教育的法律地位、目標和發展路徑等。在聯合國普及終身教育之前,1961年韓國就頒布實施了《非常規教育促進法》,規定了非常規教育的發展方向、常規教育與非常規教育之間的關系、非常規教育的組織管理活動等,可謂走在世界的前列。上世紀90年代,韓國陸續頒布了《通過自學獲得學位承認法案》(1990)和《學分銀行制度》(1997)。在以上法律法規的基礎上,韓國在21世紀到來之前(1999)頒布實施了《終身教育法》,並于2008年頒布了《終身教育法實施細則》。該法規定全體國民均能享有接受終身教育的權利,致力于滿足公民終身學習的需求,而最終目的在于建立一個開放的、延續的學習型社會,體現了較爲先進的立法理念和思想。

爲保障立法目的與理念的貫徹與實施,韓國《終身教育法》制訂了一系列相應的制度與措施。比如在“學習費用援助制度”和“學習休假制度”等條款中規定:企業員工參與再學習或培訓,享有帶薪或者不帶薪的休假待遇;政府或企業有義務資助經濟生活困難的公民參加終身教育的學習活動。韓國《終身教育法》確定了國家及地方自治團體在終身教育中的任務,對終身教育的實施進行了詳細規定。隨後,韓國掀起了全國範圍內的終身教育、終身學習的熱潮,分別于1999年和2007年制定實施了“國家終身學習促進六年計劃”,確定了終身教育在提高國家競爭力中的作用和地位[4]。

日本是世界上率先實踐終身教育的國家之一,教育界一直把建立終身學習體系作爲目標。日本是世界上第一個爲終身教育制定專門法律的國家。1990年,日本結合國內教育現狀,頒布《終身學習振興法》,將終身教育納入全民教育體系,提出了終身教育發展的總體構想,規定了中央和地方政府在終身教育發展中的職能,同時“給予地方政府足夠的權限”,以調動地方政府在終身教育發展中的積極性[5]。

2002年,日本國會對《終身學習振興法》進行了修訂,出台了《終身學習完善法》。《終身學習完善法》對終身教育並無實質的導向性修改,只對部分內容和細則進行了修訂。

除了这两部终身教育专门法之外,日本也制定了其他相关法律法规,如《青年学级振兴法》、《体育运动振兴法》等,为日本终身教育的开展奠定了法律基础。尤其是上世纪90年代以来,日本各级政府在法律保障下在全国推广终身教育、终身学习,将教育重心从學曆教育向全民终身教育转变。

(二)通暢順達的社會保障機制

終身教育的實施發展需要國家教育部的統一部署,也需要地方各級政府、部門的通力合作,在終身教育發展規劃中,各個國家都采用了總體框架規劃與分級管理的實施策略,鼓勵地方政府、民間教育機構和學術界共同參與,保障終身教育的規範性和順利推進。

韓國建立了以教育部爲主體的教育主管機構,陸續導入一系列的學習支援制度,並進一步強化國家和地方自治團體對終身教育的支援體系[6],建立了終身教育三級管理機構,一級機構爲教育部下設的“終身學習促進委員會”,負責終身教育的整體規劃、終身教育實施情況調查研究、開發終身教育課程等;二級機構爲地方政府設置的“終身學習理事會”,負責協調地方終身教育的開展,加強地方與中央的聯系,爲終身教育提供信息和咨詢,運行終身學習促進委員會開發的相關課程等;三級管理機構爲市級以下地方政府的“終身學習理事會”,負責具體實施終身教育,爲每個接受終身教育的學生提供課程。這三個管理機構分別設置相應的專家團隊,從而保證終身教育的貫徹實施。

日本的終身教育管理體系更加完善,在中央級機構文部科學省下設了終身教育局,建立了從中央到地方、從教育機構到企業組織的全方位立體化的終身教育管理及實施體系。在政府主導的學校教育基礎上,日本要求企業開展企業內教育,公立保健所開展健康教育,農林水産部門指導開展農業教育等。因此日本在全民終身教育體系的建構方面走得更遠,除了技能教育、文化教育之外,還注重愛國愛公司教育、體育教育、娛樂教育、義務教育等,如針對日本家庭婦女開展的插花課程等。尤爲突出的是日本企業爲每個員工根據其特點提供管理教育、技能培訓等,每年每個企業在員工終身教育方面的開支約爲30萬日元,每年全國企業內教育經費約60兆日元[7]。

(三)人性化的實施制度

終身教育的貫徹實施對于保障每個人的受教育權至關重要,在終身教育的具體實施過程中,發達國家提供形式多元的教育類型供受教育者選擇,還爲受教育者提供教育經費保障、學分轉換等人性化的教育選擇,爲終身教育的全面深入推行提供保障。

以韩国为例,受教育者可以根据自身特点及学习需求,选择专门的终身教育学校或者普通学校,也可以选择远程教育学校接受终身教育。在选择课程时,可以选择一般的读写、语言等课程提高文化水平,也可以选择汽车维修、美容等课程提升技能,还可以选择音乐、戏剧等艺术类课程陶冶情操,可以选择高尔夫、康复运动等课程增强体质,选择护理、紧急救助等课程提高突发事故处理能力。在授课方式中,可以选择到学校与其他学习者一起接受教育,互相交流,也可以选择自己在家通过现代化技术支持的远程教育方式接受教育,与其他学习者通过网络平台进行沟通交流。韩国还建立了“学分银行”制度,涵盖了大学、企业培训机构、政府机关、培训学院等不同形式的教育机构[8]。韩国《终身教育法》突破了學曆教育与非學曆教育之间的壁垒,创立了学分与学历互换及认证“立交桥”制度,规定了对那些完成规定课程的终身教育学习者,国家承认其学分和学历,为校外终身学习者的学习成果获得国家认可提供了法律保障。该法还对终身教育的办学形态进行了规定,规定终身教育以学校形态、远程教育形态以及社区大学形态等多种形态进行,使终身教育的渠道和途径得以极大拓展。

爲了促進終身教育的大發展,各個國家不僅立法支持終身教育的實施,還在經費方面予以規定,提供財政支持,尤其爲弱勢群體享受終身教育提供經濟保障。如美國財政每年爲農業推廣培訓、企業培訓、成人教育培訓等提供專門的經費支持,設置了多種獎學金,發放給成人弱勢群體,爲所有受教育者提供教育信用貸款,減輕他們的經濟負擔。同時美國還制定了針對特殊群體的教育計劃,爲不同人群提供不同的支持和服務[9]。

爲了讓受教育者有更多的選擇,同時節約教育資源,提高學習者的學習積極性,歐洲國家在區域性學分互認方面已經有所進展,國家內部各個學校的學分互認已經基本實現。新西蘭在終身教育方面就采取了學分轉換和先前學分認可機制。新西蘭終身教育采用資格框架體系,建立了包含中等教育文憑證書、學位證書(學士、碩士、博士)和其他各級資格證書文憑的10級資格框架體系。對先前的文憑證書和工作、培訓經曆、培訓成績都予以認定,並折算爲學分,無須重複學習同一課程,這樣就在很大程度上提高了學習者學習的靈活性和適應性[10]。韓國在《終身教育法》中就對學分積累、學分轉換予以立法保護,如完成某課程學習並獲得學分即可在全國範圍內獲得認可,並可以在後續學習中進行學分轉換。

三、我國終身教育保障的發展曆程和現實困境

中國古訓就有“活到老,學到老”這樣體現終身教育與終身學習理念的傳承,但是現代終身教育理念引進國內較晚,改革開放後才開始受到重視。我國終身教育研究學者把改革開放以來的國內終身教育發展分爲三個階段:初始階段(1979-1993年)、推進階段(1994-1999年)和拓展階段(2000年至今)[11]。

改革開放帶來國內政治經濟形勢的逐步好轉,對外交流日益增多,國外先進的教育理念逐漸被國內教育界接受並借鑒。在關注傳統學校教育的同時,教育界也把目光投向了課外教育和業余教育。張人傑撰寫的《終身教育:一個值得關注的思潮》被認爲是國內終身教育理念引進的第一篇論文,標志著終身教育在中國的研究起步[12]。終身教育初始階段的主要特征爲老年大學在全國的興起以及全國掃盲教育的開展。掃盲運動是中國終身教育的一大亮點,1945年全國成人文盲率高達80%,1990年全國第四次人口普查數據顯示,成人文盲率下降到22%。1993年國務院印發的《中國高等教育改革和發展綱要》提及“終身教育”,這是國內首次在教育政策中涉及終身教育概念,標志著終身教育理念轉變爲政策實踐。終身教育推進階段的主要特征可以概括爲終身教育體系和遠程教育的提出。

1995年,《中華人民共和國教育法》首次提出“終身教育體系”概念,並把建設終身教育體系上升到基本國策的地位。1999年,國務院倡導全民素質教育,強調遠程教育網絡在全民終身學習中的作用,爲終身教育的推進吹響號角。

自进入21世纪以来,终身教育的理念更加受到重视,终身教育理论研究与实践都取得了迅速发展,出现了地方性终身教育法律法规,终身教育上升到立法保障层面。2007年成立了中国教育发展战略学会终身教育工作委员会,以探索终身教育体系建设与发展规律,开展终身教育理论研究,沟通终身教育信息,组织终身教育学术活动与交流,推广终身教育研究成果为目的,积极开展终身教育、终身学习的理论与实践研究,总结经验,探索规律,为我国建设社会主义现代化教育体系服务,促进建立终身教育体系,推动学习型社会建设。目前,终身教育在国内已经形成规模,全国各地的成人教育、自學考試、广播电视大学、职业培训机构等组织纷纷踊跃参与终身教育,远程教育、网络课程、在线学习也成为学习者喜闻乐见的学习形式。

終身教育在國內的發展還有很大的空間,但是目前也存在諸多問題。當前令各級政府和學界備感困惑的是,倡導建立終身教育體系盡管已有幾十年,但仍然停留在口頭推行、文件批轉的層面。終身教育體系的構建急需政策與立法機制來支撐。各種教育機構之間依然普遍存在橫向割裂的狀態,急需建立一個推動終身教育發展的國家層面的指導管理機構來有效整合各種教育資源。

由于缺乏顶层政策的框架设计,缺乏校外教育理论研究,校外教育普遍面临着来自体制、机制等方面的发展困境。由于社会形势的急剧变化,一些在相当长时期内曾经十分昌盛的教育形态,也已面临“难以为继”的危机。就成人教育而言,上世纪80年代,为适应“改革开放”新形势的需要,为了对走上工作岗位的成年人进行岗位培训、學曆教育、补偿教育,成人教育在我国兴起并逐渐发展起来,曾被列为国民教育体系四大组成部分之一。进入21世纪以后,随着高等教育大众化的实现,成人教育开始出现发展瓶颈,许多成人教育机构面临生存危机。在社区教育方面也有类似情况。经过30年的推动与发展,社区教育在促进社会发展进步和维护地区稳定等方面发挥了重要的作用,促进了城乡居民终身学习,提高了城乡居民精神文明水平。然而,社区教育至今仍然游离在国民教育体系序列之外,社区教育的专业工作者队伍处于种种困境之中:一无培养途径,二无职称系列,三无岗位编制。如果这种状况发展下去,当下十分兴盛的社区教育难免会陷入凋零萎缩的境地。

發展終身教育,必須首先有效統合學校內外的教育資源,架起連接兩者之間的“立交橋”。但是,由于各種曆史的、行政組織歸屬的,乃至利益關系博弈的原因,事實上形成了縱向割裂、橫向阻斷的體制機制。必須通過頂層設計,連接貫通各種原本互不關聯、互不融合的教育資源,進行協調與統合,才能使之得到有效利用。目前,這種教育壁壘與阻隔是普遍存在的,包括各種“體制內”與“體制外”、“正規”與“非正規”之間的融合障礙問題。而對于那些身處“體制外”的非正規教育,往往會因爲各自的歸屬、行政管轄的機構不同,而面臨著難以有效整合的困境。

四、我國終身教育發展的策略選擇

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出,到2020年要實現“基本形成學習型社會”的教育目標,黨的十八大確定“完善終身教育體系,建設學習型社會”的重大戰略,終身教育將面臨更大的發展空間和更好的發展機遇。近幾十年來,國內終身教育發展迅速,成績斐然,爲建設學習型社會奠定了堅實的基礎。借鑒國外終身教育優秀經驗,制定國家終身教育專門法律,將爲終身教育的進一步普及提供保障,也有助于提高全民終身教育意識。在終身教育實施過程中,應該加強中央與地方的聯系,促進區域性合作,逐步建設區域性、全國性、國際學分轉換體系,提供學習便利,提高學習者的參與熱情。同時關注弱勢群體的終身教育選擇和接受教育的經費保障,力爭實現全民參與、全面提高的終身教育宏偉目標,建設學習型社會。

(一)國家制定終身教育法,提高人們的終身教育意識

为了掌握我国公民的终身教育意识状况,笔者开展了一项微调查。在对涉及高中学生(15人)、大学在校生(129人)、在职工作者(51人)共计195人的调查中,发现受访者普遍缺乏终身教育意识,且对目前国内终身教育主流形式的成人教育、自學考試和在职培训的认可度都不高。15位(100%)高中受访学生都认为成人教育和自學考試是“不规范的教育”;78位(60.47%)受访大学生表示不了解“终身教育”概念;51位(100%)在职受访者表示其所在单位会提供不同形式的在职培训,这说明国内终身教育实践已经取得了很大成效。36位(70.59%)在职受访者表示对工作后单位提供的职业培训内容等都不感兴趣,只是借着职业培训的机会逃避工作或者游玩。只有11位(21.57%)在职受访者具有终身教育的自主意识,愿意通过学位进修、网络学习等形式提高自身能力。人民群众终身教育意识的缺乏以及对终身教育的认可度的缺乏是由很多原因造成的。借鉴国外终身教育发展经验,国家立法将是人民群众终身教育意识提高的重要保障。国内终身教育理论研究相对滞后,目前虽然有些地区已经制定了地方性法律法规,如福建省2005年颁布实施了《福建省终身教育促进条例》,上海市2011年颁布实施了《上海市终身教育促进条例》等,台湾和太原也先后出台了相关规章。但如果国家的专门立法迟迟不出台,缺乏国家立法保障,终身教育的发展就会受到很大制约,发展过程中的问题将无法依法解决,建设学习型社会的目标就很难实现。国家级终身教育立法既要考虑到中国教育与世界接轨的国际化趋势,也要考虑到中国教育的现状,就终身教育的定位、管理机制及其实施进行规定,规范终身教育的发展。

(二)整合多種教育資源,構築多元終身教育體系

構建終身教育體系,建設學習型社會是一項既定國策,也是一項宏大的社會工程。建立終身教育體系必須整合各種教育資源,通過教育改革,使學校教育與其他各種類型的學習活動密切合作,實現教育資源爲社會公民共享。美國公立學校教育資源公共性的特點非常明顯,美國高等教育在推進終身教育發展中發揮了自身的作用,采用了多種方式向成人世界開放。美國在20世紀60年代業余制學生便已達到48%,大學除了向成人提供學分課程和學位(對自學、函授、廣播電視課程以及短期住宿研習班授予學分)以外,還提供短期課程、技術咨詢服務和非正規課程。

国外学分转换机制使学习者接受终身教育的形式更为灵活,也更加人性化。美国、韩国、欧洲国家的学分转换制度为终身教育的顺利推广和拓展提供了便利。日本大多数大学实行大学开放制度。大学面向社会招收成人学生,开设函授大学、夜间部,定期举行一些公开讲座。很多大学采用履修生制度,吸纳非正规学生旁听学校正规课程,学生所修得的学分可获社会承认。上海市教育科学研究院职成教研究所杨黎明于2005年在国内首推“学分银行”构想[13]。2013年,上海市开始试行全市范围内的“学分银行”系统,把终身教育分为學曆教育、职业培训和文化休闲教育三类,每门课程有对应的学分值,学习者可以通过申请建立自己的专有账户,通过选修课程来积累学分,也可以将不同的学习经历进行转换、认定,但是职业培训和文化休闲教育学分不能转换为學曆教育学分。学习者也可以把已经取得的學曆教育成绩和职业资格证书等存入学分银行,在选择继续学习的教育机构后,可以用累计的学习成果到教育机构申请学分转换。参加学分转换的學曆教育类课程有609项,职业培训证书课程379项,文化休闲教育类课程3796项。这是国内首个地区性学分银行。

隨著社會的進步,人口流動加速,以區域性合作爲基礎,建設地區性、全國範圍的學分銀行,甚至可以嘗試與周邊國家、教育合作國家聯合建構學分銀行,將更能豐富學習者的學習選擇,有利于終身教育的進一步拓展。但是,在學分銀行建設過程中應該注意以下兩方面的問題:首先是課程標准的統一認定問題,課程標准如果不統一,學分銀行將出現區域性不對等,會給學習者造成學習的不平等和學習障礙;其次是學分存入與轉換時的標准認定問題,不同的證書是否可以認定學分,認定多少學分都應該有統一的標准,對認定或轉換的證書真僞進行甄別,建立學分銀行信用系統,對在學分積累和轉換過程中弄虛作假的學習者予以學分凍結的懲罰,以保證學分銀行的順利運行。

(三)擴大終身教育覆蓋面,實現全民全面終身教育

發展終身教育,必須樹立“人人可學、時時有學、處處能學”的理念。終身教育是每個人都依法享有接受教育的權利,必須用法律語言來保障弱勢群體的權利,讓終身教育惠及每個具有自主教育發展意識的個體。在終身教育的實施過程中應該考慮到弱勢群體在接受終身教育中面臨的實際困難,爲其提供針對性的課程,解決其教育中的資金困難等難題。首先,可以針對不同學習者提供具有特色的課程,如針對少數民族開展民族性終身教育課程;針對女性學習者開展女性健康、女性職業發展、女性職場自我保護等課程;針對殘疾人學習者開展適合殘疾人的技能培訓、殘疾人健康保健等課程。第二,可以爲缺乏經費支持的學習者提供經費援助,針對困難家庭實行先學習後交費的政策,或者攜手銀行爲其提供優惠性教育貸款,甚至對個別家庭特別困難的學習者可以減免學費。第三,聯合社會力量爲終身教育提供獎學金,或者爲弱勢群體學習者提供對口接收單位,在其完成相應學習,取得學分後,推薦到相關社會單位工作,爲其解決切身難題。

在保證弱勢群體能夠享受終身教育的同時,國內終身教育還應該完善課程構架,加強過程管理。目前國內終身教育對年輕學習者提供的課程主要以職業技能培訓、學曆培訓爲主,缺乏文化健康類有助于學習者修身養性的課程,這與學習者的學習動機不無關系。大多數年輕學習者接受教育的目的主要是爲了評職稱需要或者單純的文憑需求,具有功利心理。個別終身教育機構管理松懈,學習者的學習僅僅是走形式,拿文憑,某種程度上扭曲了終身教育的本質。政府相關部門應該大力宣傳,尤其提高年輕民衆對終身教育的認識,同時對終身教育的實施進行嚴格的過程管理,避免終身教育成爲某些投機者靠投機取巧來提升學曆層次的途徑,從而維護終身教育的健康發展。

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